第四节指示 意见6 V( d Z+ f% m: G" ?! g7 T% h* U
7 l' g( N) d& }
/ {9 G" k% \$ d! p一、指示
9 k' e- {9 x- X1 f(一)指示概述; C3 A6 b, D/ y, l- U! |% C
指示是上级领导机关制发的重要的领导指导性公文。3 ]4 f+ @! t# ^4 m
《办法》规定:"指示,适用于对下级机关布置工作,阐明工作活动的指导原则。" \3 s, f+ |, C; l# C
《条例》规定:"指示,用于对下级机关布置工作,提出开展工作的原则和要求。"/ |& W3 M( m2 B/ v2 t& W3 Y
"指示"作为公文名称,最早出现在1931年瑞金中央工农民主政府发布的《苏维埃地法》再次把指示列为行政公文。1951年9月政务院颁布的《公文处理暂行办法》把批示列为法定公文文种并沿用至今。
. X, I5 Q+ Q( d$ H' \" K9 j(二)指示的特点% m7 E+ N* ^# F$ d( }6 `% q& i$ w$ C
1、方针政策性强 指示的内容一般是根据法律、法规以及有关的决议、决定精神对下级机关布置工作的公文,有很强的政策性。是完成某项任务,解决某项具体问题的依据。有的指示本身就是政策规定。6 r, Z2 C( Y7 V) n0 [! ]
2、针对性强。指示一般偏重于原则、方法、步骤、措施、策略等方面的指导,它的针性强,具有很强的行政约束力,要求下级机关与组织在部署工作、执行政策时,严格按照指示的原则办事。
; \+ i5 ^! C. p$ J# ]- F(三)指示的类型
, e# A& c& b" [: v, F! k按照指示的内容,可分为如下两类:
, e; Z- Q5 K$ Y/ a) a. B, m6 q1、针对普遍性、全局性问题的指示
/ _( m9 M& \- B& I, T8 ?) \4 \: I例如:9 ^; S, Z u6 a! C: c) W
' y8 V: c% C- j( `/ u
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中共中央、国务院关于
5 @/ b$ [" R6 J3 Q0 Y进一步做好计划生育工作的指示
( v Z2 |/ M7 G" z; h: ?(1982年2月9日)(略)
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9 Y& O# F& G! z$ I" Z [2、针对特殊性、局部性问题的指示" y( {4 j2 Z( k
例如:
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$ K0 ]( H7 N y: h2 h) h
8 P/ J' N2 t* ~% ^9 c中共中央、国务院! ], _9 j" P- e8 f# ~
关于防御特大洪水的紧急指示6 e8 q4 W c* @4 F6 H( ]
(1983年7月31日)(略)
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( b+ h2 k9 h/ }+ } p$ o0 ~% b. x
. {- G2 C. [7 a9 x: O& Q- O(四)指示的写作
, H4 m+ D* Z6 S* H5 O9 k2 j1、指示的内容必须有关的政策法规相一致。因此要求拟写人员必须认真学习深刻领会有关的政策与法规。必要时,还应在指示中明确标注制发该份文件的依据。
; B+ ], g3 S# y/ O: K2、指示中的各项要求与措施应根据主客观条件的实际,实事求是地提出,具有可行性,同时,还要注意留有余地,做到合情合理。
1 d: ~* K, p" V: L! `7 p5 ?1 B3、指示的正文一般包括指示原由、指示内容、执行要求三部分。正文开头要说明发布指示的理由,其后常用承启用语,"为此,特作如下指示"、"现指示如下"或"望根据下述指示要求开展工作"等,如事属紧急、可用"特紧急批示如下"等,其后多跟冒号承接下文。指示内容部分是指示正文的主体,主要包括工作任务、工作原则、具体措施等。一般分条列项以求条理清晰。但具体措施不宜过于死板,以便受文单位结合实际情况灵活地、创造性地完成工作任务。指示的执行要求,是全文的结尾,一般用一段话提出实施步骤方法,完成时限以及反馈要求等。
) {" n) y9 q* }1 W4、语言要精练,条理要清楚。为使指示的事项明确、具体,一般都采用分条列项甚至加小标题的写法。作到工作目标明确,政策界限清楚,措施要求具体。便于受文单位理解执行。5 B7 m4 `/ K1 m! o9 J2 O4 v& P
(五)"指示"同"命令(令)"的区别9 M% {7 u/ ?# J X) Q6 O0 G
"指示"同"命令(令)"相比,都是领导机关发出的具有强制性、规定性和约束力的指挥性公文,下级机关必须贯彻执行。不同的地方主要是:
3 I0 l; {9 R5 P/ ~( h' H. d(1)发布的权限机关不同。命令(令)的发布权限机关,级别一般比较高,所限范围较窄。通常只能由《中华人民共和国宪法》中规定的国家行政领导机关、部门及其领导人发布;而发布指示的机关范围较宽,任何上级党政领导机关都可以对所属的下级机关布置工作,发布"指示"。
( c9 z9 S' L2 X(2)强制程度不同。命令(令)的严肃性、强制性和不可逆转性,要求受文机关必须无条件地、坚决地执行,没有任何商量的余地;而指示的执行过程,则可根据实际情况有所灵活变通。) M) ~& ~) q& `. s' f2 E: l/ k
(3)行文语气不同。命令(令)的行文,态度严肃郑重,文字简洁明快,语气肯定有力;而指示的行文,则重在分析说理,篇幅相对较长,语气缓和平稳。
* z( n, O3 X7 K( `- Y; P二、意见4 S. p& a2 O( I7 H6 Y' i
(一)意见概述: y, a+ |+ l# J
"意见",作为法定公文文种,是各级党的机关使用的指导性公文。
Z& O6 b: C) x. p! R2 j3 A《条例》规定:"意见,用于对重要问题提出见解和处理办法。"
) F2 C, T, _9 r7 n s) k较长时期以来,"意见"这一文种在党政机关、社会组织的行文中常常出现,有的还使用得较为频繁,但一直未将其作为正式公文文种列进有关公文处理法规中去。鉴于在当前党政机关的实际工作中,确有一些方针政策性问题需要上级领导机关阐明见解,或对某个方面的工作进展中遇到的新的问题提出处理办法,在不宜使用"指示"的情况下,常常用"意见"行文。因此,在1996年5月3日中共中央办公厅印发的《中国共产党公文处理条例》中,增加了"意见"这一文种,将其列为党的机关使用的14种主要公文种类之一。% w1 q+ s/ |% Q5 B g: [" I; s
(二)意见的类型及其特点% U3 g) Q. t6 x% |, V! ?
根据"意见"的发布形式,可以分成以下两类:! d, t: r/ \* F- W$ U
1、直接行文的"意见"。这类"意见",是领导机关就一些重大的方针政策性问题阐明自己的观点,直接向下行文,用以指导工作。其理论性、政策性强。有的"意见"本身就是当前和今后一段时期进行工作的重要政策依据。
6 S# L) {6 Z9 K/ l; u例如:
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: S( B# O- h8 F$ e7 E, v
中共中央关于坚持和完善中国共产党
' R, x1 ^1 I. A4 V领导的多党合作和政治协商制度的意见
- `8 S6 x* G! O( P(1989年12月30日)(略)/ r, P* M& ^8 E7 m1 i# S, ]
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+ C# y. v4 M# Z' U, F! g- ?. f这类直接行文的"意见"还有根据中央领导人讲话制发的文件,如邓小平的《对起草〈关于建国以来党的若干历史问题的决议〉的意见》(1980年3月--1981年6月)、陈云的《对经济工作的几点意见》(1981年12月22日)等都是关于重大的方针政策性文件。
& r$ X2 |; G! b' d, }2、经批转、转发的"意见"。这类"意见"在现行的党政机关公文中较多出现,一般是有关部门就其主管的某一个方面的工作在其发展进程中遇到的一些新的情况和问题明确政策界限提出建议意见,或提出处理的原则与方法,经上级领导机关同意后,批转转发给下属单位结合实际情况贯彻执行。8 U" v* p, W) R7 B' R
例如:
$ J3 s) b: l7 G( p- b s/ S/ } E7 B% d0 x' v
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1996年7月24日国务院以国发, e* e1 r6 |. P4 |5 ~3 @# o
[1996]30号文批转的国家经贸委等部门$ w$ `/ w, v# J4 }1 k0 B. ~5 u# S
《关于建立企业扭亏增盈工作目标责任制的意见》(略)2 j# S+ X% i; z+ K
' C4 A5 q9 g$ H# [6 [* K: E+ t ~3 k. c% M3 R( [; K% c1 S% H. m* ~
这类"意见"还有如:国家经贸委、财政部、国家税务总局《关于进一步开展资源综合利用的意见》(1996年8月9日),这一"意见"国务院已于1996年8月3日以"国发[1996]36号"文批转执行。还有国务院住房制度改革领导小组《关于加强信房公积金管理的意见》(1996年7月3日),经国务院批准,已由国务院办公厅于1996年8月8日以"国办发[1996]35号"文转发执行。
1 [, V7 w$ e# S! L/ m在当前建设社会主义市场经济体制的伟大实践中,常常遇到一些新的情况和新的问题。这些问题原有的政策规定或没有明确,或不相适应,无法找到依据。有的问题则尚牌试验摸索阶段,短期内还以公制定相应的法律、法规,也不宜动辄使用"指示"行文。而"意见"这一文种则运用灵活,反应较快,即能对现实中遇到的问题进行及时的指导,提出措施,规范行为;又可以为下一步完善和制定有关的法律法规作必要的准备。"意见"作为党的机关的法定公文,适应了当前改革开放形势的需要。
3 V0 R* ^' @+ y* Z6 c有人认为,这类批转、转发类意见应属上行文,理由是行文方向是先向上级机关呈送的。实际上,这类"意见"是为了及时指导工作而制发的,不是一般的建议。之所以先向上行文,是为了增强其下行的权威性,以加大执行的力度。从它的行文目的和性质而言,仍然是要求下级机关贯彻执行的重要的指导性下行公文。
/ U5 K Z- s$ u! z0 ^(三)"意见"的写作% ^/ x. I( r! S: q
"意见"的写作要求总的说来同决定、指示等相同,但应强调以下几点:
/ M3 D% }/ R4 ~% d: Q* |. ?1、必须深入工作实际,掌握大量第一手材料,进行认真的分析、研究,找出问题的本质所在。并结合党和国家的有关方针政策精神进行理论阐述,使受文单位在思想上统一认识,明确政策界限,在工作中有所遵循。
2 E( J2 y$ [. ^; K" Q' p) b$ L+ W2、所提出的措施或要求应当实事求是,恰如其分,要考虑到受文单位经过努力能够做到。$ V* \7 v2 d$ W. F# |# ?# }7 Z; E
3、"意见"是为解决现实问题而发的,应当及时,不然就错过了时机,失去了"意见"的作用,也贻误了工作。 |